河北遵化“官告民”：政府被指借民事诉讼转移行政违法责任 | 刚调查

案涉土地的鸟瞰图

一场持续十余年的土地出让纠纷，在2025年出现意外的转折：当年以出让方身份签订合同的河北省遵化市政府，如今以原告身份向法院提起民事诉讼，请求判决其当年签订的土地出让合同无效。

这并非一起普通的民商事纠纷。在国家土地督察机构指出问题，并要求整改后，遵化市政府未主动启动行政程序收回土地，而在唐山市纪检监察机关指出其整改不到位后，转而以民事案件原告的身份踏入法庭。

法律界人士指出，此举实则是将本应由行政机关承担的纠错责任，转移至司法系统的一场“诉讼策略”。

政府明知违规，仍出让土地

房地产业蓬勃发展的时期，遵化市为落实河北省政府“三年大变样”的城市更新要求，大力推进基础设施建设，试图通过土地出让筹集资金。2005年底，遵化市政府启动了镇海东街旧城改造工程，改造范围包含东关村、东坝村。在此背景下，根据市政府会议纪要，涉案地块被推入了出让程序。

据卷宗材料，2006年12月，经河北省政府批准，遵化市将遵化镇原东坝村和东关村共300亩集体土地征收为国有建设用地。因当地部分房屋未完成拆迁，遵化市政府只批准将其中215.91亩土地按商业、住宅用途出让。

2008年5月16日，遵化市政府批准了原遵化市国土资源局（自然资源和规划局的前身）关于国有土地使用权出让方案的请示，决定按商业、住宅用途挂牌出让。随后通过“定向招拍挂”，北京东方依水源房地产开发有限公司（下称依水源公司）取得了该地块的国有建设用地使用权。

拍卖之后，因道路拓宽占地2.5亩，实际出让面积调整为213.41亩。

遵化市城市总体规划（2003年-2020年）的部分截图，箭头所指红框就是所涉土地的规划部分

然而，根据2005年8月的《遵化市城市总体规划（2003-2020）》用地布局规划图，该地块中仅有71.94亩规划为商业和住宅用地，其余141.47亩的规划用途实为绿地和公共服务设施用地。这意味着，政府在出让时已明确知悉土地用途与法定规划严重不符。

2008年8月，原遵化市国土资源局与依水源公司就其中123.84亩土地签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》；2011年1月24日又就另外43.42亩土地签订了另一份出让合同。

遵化市政府将上述土地分割为四块，与依水源公司签订的两份出让合同并未覆盖全部拍卖土地。分割后，政府为该公司办理了《国有建设用地使用权证》。至此，上述地块均未取得建设用地规划许可证。

在卷宗中显示，依水源公司分期付款，并违规分批取得了四个地块的国有土地使用权证。其中一块46.15亩土地，还经历了两次分割办证。

2010年12月，遵化市城乡规划局违规为一期项目发放了建设工程规划许可证；2014年7月，市住房和城乡建设局又违规为其颁发了建筑工程施工许可证。

到2025年诉讼发生时，全部地块均已取得土地使用权证，且部分地块已进行开发。

唯一竞买人中标

土地公开拍卖前，没有证据显示其他相关单位对土地用途及性质进行复核检查，拍卖便照此进行。

卷宗证据显示，在上述土地拍卖结束前，政府与企业已签署了一份土地项目合作协议。遵化市政府会议纪要显示，2008年3月18日，遵化市通过广播电视台发布土地使用权挂牌出让公告。竞买报名时间为3月18日至5月8日17时，并要求缴纳5000万元履约保证金。报价期限为5月9日至21日，截止时间为21日上午10时。2008年4月28日，遵化市土地收购储备中心与依水源公司签订了《遵化市东沙河区河段西岸200亩土地开发项目协议》。协议约定以每亩75万元的价格出让上述土地，用于开发建设，政府负责土地征收拆迁补偿安置及办理国有土地出让手续等，5000万元作为土地收储成本。

但在卷宗中，该协议涉及地块与挂牌出让地块范围基本一致。

依水源公司辩称，《遵化市东沙河区河段西岸200亩土地开发项目协议》是一个框架协议，仅仅是内部追责程序的一个参考文件。该公司与遵化市政府双方在2008年4月8日签订过一个借款转保证金的协议。协议约定公开出让时，依水源公司取得土地使用权，前期遵化市政府向依水源公司借款5000万元转为保证金。

2008年5月21日，遵化市国土资源局、市土地收储中心共同组织该宗国有建设用地使用权的挂牌出让。上午10时30分，依水源公司作为唯一竞买人报价。此举超出了挂牌出让设定的报价时间，但令人费解的是，依水源公司最终依然获得了该土地使用权。

该案卷宗及多个政府文件均显示，该宗地的出让存在“定向招拍挂”问题。纪检监察机关介入后，遵化市政府曾召开专题会议并出台《遵化市土地管理委员会议事规则》，“对今后国有建设用地使用权出让进一步规范”。

艰难的“整改”

上述土地拍卖之后，政府违规出让土地的问题在数年后暴露。

2014年9月，国家土地督察北京局在接到群众信访后，经两次实地核查，于当年12月向河北省政府发函，明确指出该地块出让存在严重问题。

问题可归结为“六大类”，包括违规批准出让、设置竞买人限制、签订出让合同、批准缓交出让金、违规分割登记发证、处置闲置土地不到位，以及违规发放规划许可和施工许可等。

国家土地督察北京局在函中强调，遵化市政府将绿化和公共服务设施用地违规出让用于商业、住宅开发，“为企业牟取非法利益，严重侵害了公共利益”，要求河北省政府按照“既处理事又处理人”的原则，逐项查处整改并追究责任。

2015年12月24日，遵化市政府向国家土地督察北京局汇报，并召开专题会议。2016年1月8日，遵化市政府在“整改进展情况的报告”中表示“正视问题，积极进行整改”，并逐条列出整改措施和落实情况。

然而，遵化市政府的“整改进展情况的报告”会议纪要显示，时任遵化市委书记、市长、市政府分管副市长等主要领导因其他问题正在接受司法处理。最终，经遵化市政府研究，在2015年7月22日分别对当时住建、国土部门的三名具体经办人员进行了诫勉谈话。但该整改报告中并未推进收回土地的行政纠错。

2023年1月，唐山市纪委监委向遵化市委、市政府发出纪检监察建议。该建议称2016年1月，遵化市政府向唐山市政府呈报“关于国家土地督察北京局督办函整改情况报告”提出整改意见，目前未整改到位。建议遵化市政府“提高政治站位、履行主体责任，逐项审查，对相关责任人员进行严肃追责问责”；并要求限期反馈。

2023年6月30日，遵化市政府召开市长办公会议，听取关于上级交办违规出让土地等问题整改工作专班的汇报。会议指出，对于国家土地督察北京局交办的违规出让土地问题，必须依法依规整改到位；会议议定市政府依法依规收回相关土地使用权，在规划部门出具规划条件并符合土地出让条件的情况下，通过公开招拍挂形式进行公开出让。

时至今日，相关行政决定始终未正式作出。

国家土地督察等相关部门介入后，已经停工的违规土地建筑现场

从违法行政到民事起诉

面对持续行政及纪监压力，遵化市政府并未启动实际的行政程序收回或撤销当年的违法行为，而是选择了一条非常规路径。

2025年，遵化市自然资源和规划局（下称自规局）作为原告，将依水源公司诉至法院，请求判决2008年及2011年签订的两份《国有建设用地使用权出让合同》无效，庭审中追加请求判定政府与企业签订的《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》无效。

自规局的核心诉讼理由是，土地出让行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的强制性规定、存在串通投标行为以及土地出让流程存在重大问题（过拍卖报价时间点报价等），合同应自始无效。

依水源公司在诉讼中辩称，其通过正规招拍挂程序合法取得土地，并基于对政府行为的信赖投入了巨额资金，且项目“五证齐全”。该公司认为，出让问题责任完全在政府一方，政府长期未予纠正，企业并无过错。

依水源公司辩称，“遵化市政府在2010年至2011年出具的所有地块规划均不到位，所有出让土地均是先出让后进行规划性调整，全部系遵化市政府的原因，和被告（依水源公司）没有任何关系”。

卷宗显示，在遵化市2011年启动《遵化市城乡总体规划（2013-2030年）》中拟将“213.41亩已出让土地中，实际出让用途与法定规划不符的部分”进行调整，“最终设计单位和有关专家认为该区域内的绿化及公共服务设施用地应予以保留”。因此，即便在《遵化市城乡总体规划（2013-2030年）》中，上述土地也未调整为商业、住宅用地。

“为维护国有建设用地使用权招拍挂市场秩序、保护国家利益和社会公共利益不受损害，提起诉讼，要求判定土地出让合同无效”“并要求确认2008年5月21日签订的《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》无效”，自规局在庭审中称。自规局主张，违法行为自始无效，不因时间推移而合法，必须纠正以维护规划严肃性和公共利益。

法院认为，企业在明知政府尚未取得规划条件的情况下，仍积极参与竞买，该行为已构成违法。涉案土地的挂牌出让及企业的竞买行为，均违反了《中华人民共和国城乡规划法》中的强制性规定。一审法院对企业提出的相关答辩意见未予采纳，判决其竞得该宗国有建设用地使用权的行为无效。

2025年6月，遵化市法院一审判决支持了自规局的诉讼请求，认定相关土地出让合同无效。依水源公司不服判决，随即提起上诉。

2026年1月13日，唐山市中院作出二审裁定，指出一审判决“适用法律错误”，据此撤销原判，将案件发回遵化市法院重新审理。尽管二审裁定未详尽阐述理由，但法律界人士将这一结果解读为司法系统对地方政府试图通过民事诉讼转移行政问责的“诉讼策略”所持的审慎态度。

截至目前，该案的重新审理程序尚未启动。

被转嫁的行政责任

案件背后，是地方政府在土地政策执行中长达十余年的违法操作。相关法学专家指出，此案反映出基层治理中的一个现象：当行政行为出现违法时，行政机关有时会绕过法定的行政自我纠错程序，转而通过司法诉讼来处理历史遗留问题。

一位法律界人士告诉新黄河记者，政府既是当年的违规出让方，如今又以原告身份提起民事合同无效之诉，将规划违法的行政责任转化为合同效力争议，“这被视为一种以司法裁判替代行政责任的做法，可能规避相关的行政问责。”

《中华人民共和国城乡规划法》规定，未依法确定规划条件的地块不得出让，且规划条件应作为出让合同组成部分。该法也赋予了行政机关对自身违法行为的直接撤销权。有法学专家分析，政府本可在自查后主动撤销违法出让行为，但为了规避责任而通过民事诉讼解决问题。政府则可能将问题引向“合同双方均违法”的定性，从而减轻或回避行政责任。

上述法学专家强调，“违法行为必须纠正，但纠错的方式和成本承担，应当符合法治精神和公平原则。”此案发回重审，也为在维护规划严肃性与保护企业合法信赖利益之间寻求更公正的平衡提供了空间。